조선 후기 통치 체제의 정비와 조세 제도의 변화

동래부 동헌 찬주헌(출처:국가유산포털)

1. 조선 후기의 제도의 개혁

조선 후기에는 많은 정치적인 변화와 조세 제도의 개혁이 있었습니다. 이러한 변화와 개혁은 다음과 같습니다.

 

1) 비변사의 기능 강화 

비변사는 중종(재위 1506~1544) 시기, 1510년에 발생한 삼포왜란을 계기로 처음 설치되었습니다. 삼포왜란은 일본 왜구들이 조선의 삼포 지역(부산포, 제포, 염포)에서 일으킨 소요 사건으로, 이에 대한 대응을 위해 군사적 자문과 대책을 마련할 필요성이 제기되었습니다. 이때 설치된 비변사는 국방을 담당하는 임시 기구로서, 군사적 문제에 대해 의논하고 대책을 세우는 역할을 했습니다.

비변사의 중요성이 크게 부각된 사건은 임진왜란(1592~1598)입니다. 일본의 대규모 침략을 받은 조선은 전란을 수습하고 군사적 대책을 마련하기 위해 비변사의 역할을 더욱 확대하게 됩니다. 이때 비변사는 군사뿐만 아니라, 전쟁에 관련된 각종 정치·행정적 문제까지도 논의하는 기구로 발전하였습니다.

이렇게 비변사는 설립 초기에는 군사 문제를 논의하는 임시 기구였으나, 시간이 지나면서 그 역할과 권한이 크게 확대되었습니다. 비변사는 조선 후기에 이르러 그 권한이 절정에 달했습니다. 그러나 비변사의 권한 집중은 왕권 약화와 행정의 혼란을 초래하는 문제를 낳기도 했습니다. 조선 후기 정치에서 세도정치가 등장하며 소수의 외척 가문이 국정을 장악하는 시기에도, 비변사는 그들의 권력 유지 도구로 사용되었습니다. 이를 통해 비변사는 본래의 군사적 목적을 잃고, 오히려 정치적 부패와 행정 혼란을 가중시키는 기구로 변질되었다 후에 흥선대원군에 의해 철폐되었습니다.

2) 군사제도의 개편

조선의 군사 체제는 임진왜란과 병자호란이라는 대규모 전쟁을 통해 치명적인 한계를 드러냈습니다. 임진왜란 당시 조선의 중앙군과 지방 군은 일본군의 대규모 침략에 효과적으로 대응하지 못했고, 병자호란에서는 청나라 군대에 대한 방어에도 실패했습니다. 이 두 차례의 전쟁을 통해 조선 정부는 기존의 군사 체제의 한계를 절감하게 되었고, 이를 바탕으로 군사 제도를 개편할 필요성을 인식하게 됩니다.

중앙군 개편: 5군영 체제 확립

임진왜란 이후 조선은 중앙군 체제를 대폭 개편하였습니다. 기존의 중앙군 체제는 국방 기능이 약화되었기 때문에, 임진왜란 이후 조선 정부는 5 군영 체제를 도입하여 수도 한양을 방어하고, 중앙의 군사력을 강화하려 했습니다.

1593년, 임진왜란 중에 설치된 훈련도감은 조선 후기의 주요 군사 기구로 자리 잡았습니다. 훈련도감은 직업군인을 중심으로 구성되었으며, 포수, 사수, 살수의 삼수병으로 나뉘어 훈련되었습니다. 이는 조선이 당시 서양과 일본에서 도입된 화기를 중시하는 군사력 강화의 일환이었습니다. 1623년, 인조반정직후 왕실 호위를 위해 설치된 여영청은 이후 수도 방어를 맡는 중요한 군사 기구로 발전했습니다. 특히, 병자호란 이후 어영청의 병력을 크게 강화하여 수도 방위 체제를 강화하는 데 중점을 두었습니다. 총융청은 1624년 이괄의 난 이후 설치된 군영으로, 한양 외곽인 북부 방어를 담당했습니다. 이는 한양 주변의 군사 방비를 강화하기 위한 목적으로 설립되었습니다. 수어청 한강과 서해안 방어를 맡기 위해 설치된 군영으로, 한양 서쪽을 방어하고, 한강을 통한 침입에 대비하는 역할을 했습니다. 1682년 숙종 시기에 설치된 금위영은 왕실을 직접 경호하는 군사 기구로, 중앙군의 핵심 역할을 했습니다.

이렇게 훈련도감, 어영청, 총융청, 수어청, 금위영의 5군영 체제가 확립되면서 조선 후기 중앙군의 방어 체제는 대폭 강화되었습니다. 

지방군 개편: 속오군 체제

중앙군이 5 군영 체제로 개편된 것처럼, 지방 군도 재정비되었습니다. 특히 속오군이라는 새로운 군사 체제가 도입되었습니다. 속오군은 양반부터 노비에 이르기까지 모든 계층의 남성을 포함하여, 계층에 구분 없이 군역을 부과하는 제도였습니다. 이는 기존의 군역 제도가 일부 양인에게만 한정되었던 것과 달리, 조선 사회 전반의 남성들에게 국방 의무를 부과함으로써 군사력을 강화하려는 시도였습니다.

속오군은 주로 예비군 성격을 가지며, 필요할 때 군사력으로 동원될 수 있도록 조직되었습니다. 지방 군을 중심으로 지역 방어를 강화하고, 중앙군이 출동하지 않는 한 지방에서 자주적인 방어 체계를 구축할 수 있도록 했습니다. 그러나 속오군 제도는 시간이 지나면서 부실한 훈련과 재정적 문제로 인해 점차 약화되는 문제를 겪었습니다.

군사력 강화: 훈련 제도와 화기 도입

조선 후기에는 화포와 총기 등 화기를 중시하는 군사 정책이 강화되었습니다. 훈련도감을 중심으로 화기를 사용하는 병사들이 조직되었으며, 서양과 일본에서 도입된 조총을 사용한 군사 훈련도 이루어졌습니다. 이로 인해 조선의 군사력은 이전보다 상당히 강화되었습니다.

특히, 화차와 같은 다연발 화기를 개발하고, 이를 전투에 활용하는 등 화기의 활용도가 높아졌습니다. 이를 통해 조선은 전쟁 시 보다 효과적으로 대처할 수 있는 군사력을 확보하고자 했습니다.

군사제도의 개편의 한계

조선 후기의 군사 제도 개편은 국방력 강화와 군사적 효율성을 높이는 데 기여했지만, 몇 가지 한계를 드러내기도 했습니다. 조선 후기 군사 개편은 군대 운영과 훈련을 강화하려는 노력이었으나, 재정적 한계로 인해 지속적인 효과를 거두는 데 어려움이 있었습니다. 5 군영과 속오군 운영에는 많은 비용이 소요되었지만, 조선 후기는 정치적 혼란과 세도정치, 부정부패 등으로 국가 재정이 약화된 상황이었습니다. 그 결과, 군사력 강화를 위한 훈련과 장비 공급이 충분하지 못해 군대의 실질적인 전투력은 기대에 미치지 못했습니다. 속오군은 계층을 초월해 민간인까지 포함한 방어 체제였지만, 시간이 지나면서 훈련 부족과 관리 부재로 인해 실질적인 전투 능력을 발휘하기 어려운 상태가 되었습니다. 특히, 군사 훈련이 제대로 이루어지지 않고, 속오군이 형식적으로 운영되면서 지방 방어력이 약화되었고, 실제 전투 상황에서는 효율적인 군사 동원이 어려웠습니다. 

3) 조세 제도의 개편(대동법, 군역법,영정법)

조선 전기에는 전세, 공납, 역으로 구성된 삼정(三政)이 국가 재정의 기본 틀이었습니다. 이 중 전세는 토지세, 공납은 지방에서 중앙으로 보내는 물품 납부, 역은 인력 제공 의무를 의미했습니다. 이러한 조세제도는 조선 초기에는 비교적 안정적으로 운영되었으나, 임진왜란과 병자호란 이후 많은 문제가 발생하였습니다.

조선 후기 들어 양반 지주들은 자신의 재산을 토지 대장에 등재하지 않거나, 농민들에게 조세 부담을 전가하는 방식으로 세금을 회피하였습니다. 이로 인해 실질적인 세금 부담은 농민들에게 집중되었고, 농민들의 경제적 고통이 심화되었습니다. 전쟁으로 인한 혼란과 세금 회피로 인해 조선 정부는 재정적 위기에 직면하게 되었습니다. 특히, 지방 관리들이 농민들에게 부과하는 공납이 과도해지면서, 지방 관리나 중간 상인들이 공납 물품을 대신 납부해 주는 대가로 농민들에게 비싼 가격을 요구하는 부정한 행위인 방납이라는 부정부패가 발생했습니다. 조선 후기 농민들은 과도한 세금과 부패한 조세 행정으로 인해 생활고에 시달렸습니다. 이러한 상황은 농민 봉기로 이어졌고, 정부는 사회적 불안을 해소하기 위해 조세 제도를 개편할 필요성을 느끼게 되었습니다.

 

조선 후기 조세 제도의 개편은 농민들의 부담을 완화하고, 국가 재정을 안정시키기 위한 목적으로 이루어졌습니다. 주요 개편 내용은 다음과 같습니다.

대동법

대동법은 조선 후기 조세 개혁 중 가장 중요한 정책 중 하나로, 기존의 공납 제도를 개혁한 것입니다. 공납은 지방에서 각 가정이 중앙 정부에 물품을 바치는 제도로, 지방 관리들이 농민들에게 과도한 세금을 요구하며 부패가 만연하였습니다. 이에 따라 1608년 경기도에서 처음 시행된 대동법은, 공납 대신 쌀, 면포, 동전 등으로 통일된 세금을 납부하게 하는 제도였습니다. 농민들은 더 이상 현물로 세금을 납부할 필요가 없었고, 대신 쌀을 납부하게 되었습니다. 이는 농민들이 물품을 준비하는 번거로움을 덜고, 방납과 같은 부정부패를 방지하는 효과가 있었습니다. 대동법을 통해 각 지역마다 세금을 통일적으로 부과하여 세금 부담의 형평성을 높였습니다. 대동법은 공납 제도의 비효율성을 줄이고, 조세 수입을 보다 안정적으로 확보할 수 있게 하였습니다. 이를 통해 중앙 정부는 더 안정적인 재정 운영을 할 수 있었습니다.

대동법은 점차 확대되어 강원도(1624년), 충청도와 전라도(1634년), 경상도(1678년)로 적용 범위가 넓어졌습니다.

균역법

균역법은 군역(군사 의무)에 대한 부담을 줄이기 위한 제도였습니다. 조선 후기 군역의 부담이 농민들에게 집중되었고, 이를 해결하기 위해 1750년 영조가 균역법을 시행하였습니다. 기존에는 양인 남성들에게 1년에 2 필의 군포를 부과하였으나, 균역법 시행 이후 1 필로 경감되었습니다. 이는 군역 부담을 절반으로 줄여 농민들의 경제적 부담을 완화하였습니다. 군포가 줄어든 만큼 재정 부족을 보충하기 위해, 결작이라는 새로운 세금이 도입되었습니다. 결작은 토지 1 결당 쌀을 추가로 징수하는 제도로, 양반 지주들도 이를 납부하도록 하여 국가 재정을 보충했습니다. 또한, 선무군관포를 도입해 군역이 면제된 상류층에게 세금을 부과하였습니다. 균역법은 농민들에게 집중되었던 군역 부담을 줄이는 데 큰 효과를 거두었으나, 군역 부담이 줄어든 만큼 재정 보충을 위해 지주들에게도 세금을 부과하게 되어 양반 지주들의 반발을 사기도 했습니다.

영정법

조선 전기에는 토지세인 전세를 토지의 생산량에 따라 부과하는 비총제가 시행되었습니다. 그러나 전란 이후 농업 생산성이 크게 감소하고, 토지 대장이 불완전해지면서 전세 수입이 줄어들었습니다. 이를 해결하기 위해 1635년, 인조 시기에 영정법이 시행되었습니다.

영정법은 전세를 고정액으로 부과하는 제도로, 토지 1결당 쌀 4~6두의 전세를 일률적으로 부과했습니다. 이를 통해 조세 징수가 보다 안정적으로 이루어지도록 했습니다. 그러나 시간이 지나면서 지방 관리들이 각종 부가 세금을 부과하며 농민들의 부담은 여전히 높아졌습니다. 그럼에도 불구하고 영정법은 조선 후기 농업 경제의 안정화를 도모하는 제도로서 중요한 역할을 했습니다.

 

조세개혁의 역사적 의의와 한계점

대동법과 균역법 등은 기존 조세 제도의 문제점을 해결하고, 농민들의 세금 부담을 경감시키는 데 중요한 역할을 했습니다. 특히 공납과 군역의 폐해를 줄여, 농민들이 보다 안정적인 생활을 영위할 수 있는 여건을 마련했습니다. 조세제도의 개편은 국가 재정을 보다 효율적으로 운영할 수 있는 기반을 마련했습니다. 대동법을 통해 조세 징수의 일원화를 도모하고, 균역법을 통해 군역 부담을 줄이면서도 재정을 확보하는 등 조선 후기 정부는 보다 안정적인 재정 운영이 가능해졌습니다. 대동법과 같은 개혁은 공납 제도의 부패를 줄이고, 방납과 같은 문제를 해결하려는 시도로서 중요한 의미를 가집니다. 이는 조선 후기 행정의 투명성을 높이고, 국가 재정의 안정성을 도모하는 계기가 되었습니다. 

하지만 조세제도의 개편은 농민들의 부담을 완화하려는 시도로 평가되지만, 그 효과는 한계가 있었습니다. 시간이 지나면서 지방 관리들의 부정과 부가 세금이 증가하였고, 이는 여전히 농민들에게 큰 부담을 안겼습니다. 또한 양반 지주들의 조세 회피는 완전히 해결되지 않았으며, 조세제도 개혁이 근본적인 사회 구조 변화로 이어지지는 못했습니다.